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文

林凯旋赵文忠薛雯雯苏州分院

近两年住建部关于城乡规划遥感督察工作的力度越来越大，也使得作为规划师的我们，在譬如规划强制性内容的具体规定及管控边界、上下位规划之间的衔接关系等问题存在诸多疑惑与不解，故作此文与君共议！受中山大学袁奇峰老师一篇文章的启发，如下将以城乡规划遥感督查之为何、何为、何去作为该文的基础框架展开论述。

PARTONE：城乡规划遥感督察之“为何”

1、旧规新法：“上明陈其制、下皆会其度”的历史渊源

上至世界、国家，下至地方政府、甚至是一个企业，法制建设始终是人类文明不断进步的基本保障。监督检查作为法制建设的重要环节，也是保障目标实施的一项古老的制度设计。早在约年前，齐国的相国管仲先生便提出“以法治国”、“君一置其仪，则百官守其法，上明陈其制，则下皆会其度矣”等伟大思想。具体到我们的日常生活当中，如果老师不检查作业，我想小时候的我们就缺少学好知识的动力，即便长大后我们倾向于认为写作业是有利于我们的人生发展，但当时主要是监督的压力指引着我们的人生道路按父母、老师的规划前行。城乡规划督察工作亦是如此，它是确保城乡规划按既定价值取向实施的制度保障。在市场经济条件下，多元化的空间建设行为主体各自有着不同的利益诉求和实现自我价值的行为冲动，中央政府亦需通过监督检查来确保既定目标的不偏向。如果缺少必要的规范与约束，对于城市的长远发展来说势必会是一场灾难，经济学当中的“合成谬误”、“公地悲剧”等足以说明这一点。

2、规划督察：中央政府约束多元主体非理性行为的利器

——城乡规划督察法律层面的工作依据。《中华人民共和国城乡规划法》第五十一条指出“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”，推行规划督察是依法行政的内在要求。但纠正各个地方层出不穷的与中央精神相背离的空间发展“乱象”，保障国家利益、公共利益、长远利益是中央推行城乡规划监督的主要初衷。

——城乡规划督察日臻成熟的发展历程。早在年，基于城市建设快速发展过程中出现的“盲目扩大城市建设规模”、“城市建设相互攀比、急功近利”、“重开发、轻保护”等一系列不容忽视的问题，国务院发布了《关于加强城乡规划监督管理的通知》（下称《通知》），要求加强城乡规划管理监督检查。《通知》中指出“住建部要对国务院审批的城市总体规划、国家重点风景名胜区总体规划的实施情况进行经常性的监督检查，要会同国家文物局对国家历史文化名城保护规划实施情况进行监督检查；对检查中发现的问题要及时纠正，对有关责任人要追究行政责任，并向国务院报告。”此后，住建部借助遥感技术对9个国务院审批总体规划的城市以及19个国家级风景名胜区开展动态监测试点工作，这也是住建部推行规划督察的源头。

近十年来，城乡规划督察制度建设越趋完善、督察力度越来越大、督察范围也逐步向全覆盖的趋势迈进。年开始，石家庄、郑州、昆明和南京作为四个试点城市开始利用卫星遥感技术辅助城乡规划监察的工作；年颁布的《城乡规划法》相较于版的《城市规划法》，更强调规划实施的监督管理；年住建部正式启动遥感监测图斑的相关工作；截至年底已有个城市开展了遥感数据辅助督察工作。年中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出“目前城市规划工作还存在不少问题，规划空间约束性无力，各类规划自成体系、互不衔接，规划的科学性和严肃性不够。”规划实施随意，空间约束无力的问题受到中央重视。年的《国家新型城镇化规划（-年）》从国家战略层面提出健全国家城乡规划督察员制度，以规划强制性内容为重点，加强规划实施督察，对违反规划行为进行事前、事中监管以及事后追责；年住建部正式下发《住房城乡住建部利用遥感监测辅助城乡规划督察工作管理办法（试行）》，进一步向27个省（区）、个城市下达图斑核查任务。

图1：城乡规划督察工作发展历程

图2：城乡规划遥感督察的城市数量变化（单位：个数）

——应对规划实施失范行为的制度设计。综上，住建部的城乡规划督察工作，是中央政府为应对地方政府、市场等空间建设主体出于自身利益、短期利益等而出现的空间失范行为的制度设计，是落实中央意志，保障国家利益、公共利益、长远利益，维护规划严肃性的制度保障。

PARTTWO：城乡规划遥感督察之“何为”

1、三区四线：城市总体规划强制性内容督察的重点对象

城乡规划督察工作是对总体规划强制性内容（主要是“三区四线”）的违规违法问题进行监测和查处。住建部稽查司与有关司局、省住建厅、部派规划督察员、部规划中心合作，通过卫星遥感技术对城市总体规划的强制性内容进行周期性观测，全面掌握用地图斑的变化情况（图3）。

图3：城乡规划遥感督察的工作流程示意

2、初步成效：城乡规划的严肃性与法定性得以彰显

在工作实践中，笔者了解到城乡规划遥感督察工作的开展事实上已对地方城乡规划主管部门带来了强有力的威慑作用，毫不夸张的说该项工作的开展让地方上城乡规划主管部门变得人心惶惶。年住建部处理了多起违规违法建设案件，案件特征主要集中表现为“绿改居”或“绿改商”。显而易见，“绿改居”或“绿改商”实际上是地方政府在资本导向下追逐经济利益、忽视社会公共利益的惯有做法。受政绩、GDP等任期利益驱动，以往的规划监督检查工作往往力度不够，失之于宽、失之于软，最终流于形式。借助卫星遥感技术辅助城乡规划监察的工作，创新了规划监督检查制度。通过扩大督察员驻派范围，遥感监测查处问题图斑，及时制止违反城乡规划行为的苗头，边查边纠，督办到底，对各方产生了强大的震慑作用。有效避免了原有监督主体的违法行为，维护城乡规划的权威性和严肃性。

表1：年住建部通报的九起典型违反城乡规划案件列表

类型

案件

原因

违规建设

石家庄市天颐佳苑项目突破机场净空限制违法建设案

建筑高度突破总体规划要求的机场净空高度限制

厦门市在鼓浪屿—万石山国家级风景名胜区内建设云顶豪华精选酒店案

未取得规划许可手续，擅自开工建设，破坏自然山体地貌、水系和植被

邯郸市违反城市总体规划强制性内容审批天福苑项目案

违反城市总体规划强制性内容及控制性详细规划，擅自将约5.5万平方米防护绿地改为居住用地

兰州市违反城市总体规划强制性内容建设兰东花园项目案

违反城市总体规划强制性内容，在未办理《建设工程规划许可证》的情况下，依据市政府市长办公会议纪要建设兰东花园居住小区项目，侵占森林公园超过1万平方米。

违规批准

无锡市违反城市总体规划强制性内容审批无锡山水创意产业有限公司拆迁企业安置用房项目案

违反城市总体规划强制性内容制定控制性详细规划，在城乡规划确定的建设用地范围以外核发项目《建设工程规划许可证》

南昌市违反城市总体规划强制性内容审批钻石广场商业项目案

违反城市总体规划强制性内容修改控制性详细规划，擅自将1.6万余平方米现状公园绿地变更为商业、金融和旅馆用地，核发项目《建设工程规划许可证》

襄阳市突破城市总体规划建设用地范围违法建设光彩工业园案

工业园14.3万平方米用地突破总体规划建设用地范围

贵阳市违反城市总体规划强制性内容审批中铁阅山湖项目案

违反城市总体规划强制性内容制定控制性详细规划，擅自将约92.3万平方米公园绿地变更为居住、商业、文化娱乐及公建配套用地，核发项目《建设工程规划许可证》

乌鲁木齐市违反城市总体规划强制性内容审批新疆农业大学职工集资房项目案

违反城市总体规划强制性内容，在无法定控制性详细规划的情况下，核发新疆农业大学职工集资房项目《建设工程规划许可证》，擅自将约4万平方米公园绿地变更为居住用地。

PART3：城乡规划遥感督察之“何去”

1、物及必反：对城乡规划督察工作的四点疑问毋庸置疑，城乡规划督察是一项有效且必要的制度设计。但是，我们也看到在规划编制与管理的过程中，不管是规划设计机构，抑或是地方城乡规划主管部门，为了规避行政违法风险，下位的分区控规、镇总体规划等只能无奈地完全落实已批准的上位总体规划。碰到丝毫与总体规划的“三区四线”等强制性内容相左的内容可谓是风声鹤唳，草木皆兵。笔者在参与的一项控规编制过程中，就因与上位总体规划强制性内容的协调问题，反复调整过五遍报批成果，但其中部分调整内容也让笔者“哭笑不得”：例如，辖区行政范围有相当一部分未纳入上位总体规划确定的中心城区范围，因而编制该镇总体规划、分片控规时，建设用地布局只能在上位总体规划确定的中心城区范围内，对于超出部分不能纳入该镇总体规划、控规的规划编制范围；再如，对应“城市各类绿地的具体布局”的强制性要求，哪怕是在绿地总量面积保持与上位总体规划一致甚至是超出的前提下，不管单块绿地的面积是多大，统统必须按照上位总体规划确定的绿地布局予以调整。因此，所谓对行政行为负责的明哲保身，则自然而然成为地方上规划审批管理的一切出发点，也让笔者对住建部现行的城市总体规划遥感督察工作产生了一些疑问。

图4：“城市规划区范围”示意图

图5：“城市各类绿地的具体布局”示意图

——概念理解不一：文出多门，该明而未明？不管是年颁布实施的《城市规划强制性内容暂行规定》，还是年的《城市规划编制办法》及年的《中华人民共和国城乡规划法》均对城市总体规划的强制性内容作出相应规定，虽主旨方向基本一致（表2），但各自还是存在一定的偏差，就具体条款的解读也并不明确：例如“城市各类绿地的具体布局”到底是指“结构性”的空间相对关系还是“定点定位”的坐标管控；又如规划区范围与城市规划区范围、中心城区范围该作何区分？由于对城市总体规划强制性内容的规定文出多门，应明而未明。不管是从事规划设计工作的规划师，还是各级城乡规划主管部门的工作人员，对相关规定概念的理解都无法做到一致。

表2：三大法规对城市总体规划强制性内容的规定

法规

施行时间

总体规划强制性内容的规定

城市规划强制性内容暂行规定

年8月29日

市域内必须控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、历史文化名城保护、城市防灾工程、近期建设规划

城市规划编制办法

年4月1日

城市规划区范围、市域内应当控制开发的地域、城市建设用地、城市基础设施和公共服务设施、城市历史文化遗产保护、生态环境保护与建设目标，污染控制与治理措施、城市防灾工程

中华人民共和国城乡规划法

年1月1日

规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾

——管理边界模糊：事无巨细，应分而未分？在图斑督察过程中如何处理市域城镇体系规划与中心城区规划的关系？图斑督察的具体空间管控边界到底在哪里？中心城区、甚至是城市规划区外围的镇一级的相关规划内容到底需不需也一视同仁的作为城市总体规划图斑督察的对象？如果答案是肯定的，那总体规划成果的表达精度是否可以直接支撑？如果所有的强制性内容都按总体规划确定的布局方案来“锱铢必较”的话，那现行的总体规划编制模式能否支撑，总体规划的科学性、精确性是否经得起推敲。又如在前文所述住建部年通报的九起典型违规案件中，违规侵占绿地的案件有四起，其中绿地面积最小的仅为1.6公顷，这说明针对绿地的督察已到了相当精细的程度。以笔者参与的某控规为例，方案几经反复，最后要求与上位总体规划中的绿地布局完全一致，无论大小全部落实，相冲突地块全部依照总体规划调整。可见目前城乡规划主管部门对强制性内容的理解趋向于最严格、最保险的“坐标固定”管理模式。这无疑是预设了总体规划自身绝对的科学性和直接指导具体空间建设的精确性前提，但这也恰恰是总体规划自身“不能承受之重”。笔者认为，城市总体规划作为战略性、结构性的纲领规划，从目前的图斑督察内容来看，有存在管理边界模糊、事无巨细、应分而未分之嫌！

——上下传递不清：越俎代庖，可正而未正？城乡规划督察工作的精细化要求与总体规划尺度上的宏观性存在天然的矛盾，以战略指导层面的总体规划来作为具体图斑层面的城乡规划督察工作势必有失偏颇。控规等下位规划原本应可在一定范围内对上位总体规划进行调整纠错，为城乡规划督察工作提供更为科学合理的规划依据。就目前的督察内容及力度来看，一方面，总体规划与分片控规的上下传递关系并不清晰，而控规也因此丧失了对上位总规进行调整纠错的机会。按照目前的总体规划图斑审查方法，或许控规就沦为只是简单的完成地类细分以及建设指标赋值的机械工作！另一方面，总体规划的方案精度在空间对象上本来就是有所侧重的，反映了不同时期的政策走向和各层级政府之间的空间利益博弈。期末至年的大部分现行总体规划中，“重城轻乡”仍是主导，中心城区是规划